区域性综合开发项目的主要开发模式、开发流程和融资方式

区域综合开发，实践中又称片区综合开发、城镇综合开发。区域综合开发在我国现行的法规政策中尚无统一和明确的定义，一般是指在符合国家及地方规划的前提下、对具有一定规模、相对成片的区域进行系统性改造、投资、建设、运营和维护。关键内容通常包括战略定位、规划设计、土地一级开发、基建公服建设、产业和内容导入、运营管理等，常见形式包括旧城改造、工业园区、产业新城、特色小镇、旅游综合体等。本文对区域综合开发在不同阶段下的形式和特点进行总结归纳，梳理区域性综合开发项目的现状、92号文的对综合开发项目带来的困境、区域性综合开发项目的主流模式、三种开发类型的区别与流程、片区开发的十种融资方式，为参与片区开发的各类主体提供参考和借鉴。

一、区域性综合开发项目的现状

（一）基本概念

区域性综合开发项目（以下简称"综合开发项目"），实践中也称片区综合开发或园区综合开发项目，在我国目前的法规政策中对其尚无明确的定义，一般来讲，是指在符合国家及地方规划的前提下对成片区域进行系统性地改造、建设、运营和维护的行为，通常会包括土地一级开发、配套基础设施和公共服务设施的建设运营，以及相关的产业导入服务等内容。从PPP项目角度看，财政部PPP综合信息平台将项目划分为19个一级行业，其中"城镇综合开发"类项目基本上可以理解为即以PPP模式实施的综合开发项目，其下包括园区开发、城镇化建设、土地储备、厂房建设和其他5个二级分类。

（二）综合开发项目的常见实施模式

此类项目的传统实施模式，主要包含以下几种：一是最早的政府直接投资建设开发的模式，即政府直接作为投资主体进行区域的建设开发，资金来源主要以财政性资金为主；第二种是在政企开发的改革趋势下，由平台公司作为投融资主体的模式，其资金来源主要是财政性资金+债务性融资，但债务性资金的还本付息仍然依靠政府补贴；第三种是完全市场化的操作模式，由企业享有土地溢价分成或通过一二级联动开发取得收益，政府投入较少，但随着政策的收紧，该模式已基本陷入瓶颈。近几年来，随着PPP模式的兴起，社会资本通过PPP方式参与区域性综合开发已成为一个创新。

二、92号文的对综合开发项目带来的困境

2017年11月份，财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，以下简称"92号文"），明确指出新签约项目不得从政府性基金中安排项目运营补贴，直接切断区域综合开发的主要回报来源，造成如今区域综合开发缺少合规政策出口的困境。

提出为规范PPP项目运作，遏制隐性债务风险增量，一方面要严格新项目入库标准，另一方面要集中清理不合规的已入库项目，并对各类不合规情形作了详细的列举，勘称近几年PPP大规模推广以来国家层面所出台的最全面、最详细的负面清单。从92号文的具体规定来看，与后续综合开发PPP项目的实施特别相关的主要是以下几个方面的问题：

（一）纯政府付费类的综合开发项目将会受限

92号文指出，要"优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目"，而对于综合开发项目而言，按照过去此类项目常见的运作模式，其建设范围主要以征地拆迁、配套基础设施和公共服务设施新建为主；从回报机制来看，此类项目投资规模巨大，且自身的经营性收益来源较少，项目公司或社会资本主要通过政府付费收回投资成本及合理收益，容易对地方财政造成巨大的压力。另外，从国内现行的政策传导机制和行政管理体系来看，地方政府为规避行政风险，往往会对国家政策进行过度解读和执行，尽管92号文规定使用的是"审慎开展"的表述，不排除地方实操层面将之异化为"禁止开展"的可能性。

（二）商业地产开发、招商引资项目等内容不得纳入PPP合作范围

根据92号文规定，对于"不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等"的项目，不得入库。在过去的一些综合开发PPP项目实践中，不乏一二级联动，将商业地产开发、招商引资等不属于公共服务领域的内容纳入PPP范围的做法，在92号文出台之后此类项目显然将会被列入禁止入库的范围。

其实，这条规定并非92号文的新要求，而是国家层面一直在强调的红线，即政府和社会资本合作的范围只能是政府负有提供义务的基础设施和公共服务领域，例如早在《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）中就指出，"对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买"，另外，在《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）中也规定："要严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作"。